公務員是國家治理的具體實施者，但并非所有公務員都掌握實際權力。我國的公務員法將公務員分為領導職務和非領導職務兩類，真正擁有項目審批權、人事權、財政權和資源分配權的只是公務員隊伍中的少數領導。絕大多數基層公務員和其他職業群體一樣，從事著日常事務性工作。

    鄉鎮和街道辦一般會內設黨政綜合辦、經發辦、城建辦、社會辦、綜治辦等工作部門，以及人大、婦聯、團委等黨群機構，加上派出所、工商所等“條管部門”，公務員編制在100名左右。與全國鄉鎮平均管轄人口1.5萬相比，基層政府的規模并不如人們想象的那么大，“一崗多職”和“一員多能”的現象較為普遍。

    理想狀態下，一名基層公務員從普通辦事員晉升到副科級干部，需要8年；從副科晉升正科需要3年；從正科晉升到副處需要7年；從副處晉升到正處，同樣需要7年。據此推算，某22歲大學畢業生考取公務員，47歲晉升正處級領導職務，在正處崗位干10年轉為非領導職務后退休。除極個別人可能成為副廳級干部外，上述路徑是基層公務員可以期望的最佳政治生涯。然而在現實中，大部分基層公務員是在辦事員和科員兩個級別上走完全部仕途的，約九成公務員是科級以下干部。據粗略估算，公務員隊伍中能攀上省部級高峰的比例大約為萬分之四。

    在中國特色的升遷機制中，干部的晉升，涉及到能力、關系、領導推薦、機遇、資歷和群眾基礎等多種因素。一個干部得到提拔，往往是“合力”的結果。而中國縣鄉基層政壇政治資源稀缺，競爭十分激烈。按照級別劃分，縣鄉體系中的干部可以分為四級：副科級，正科級，副處級，正處級，呈四層金字塔狀。副科級干部雖然已經進入金字塔最底端，但要往上走，非常困難。

    在縣級干部序列中，副科級意義重大：提拔為副科級后，干部檔案就會從人勞局移到組織部，成為組織部管理的干部。副科級還有大量隱形臺階，包括副書記、副鄉鎮長、黨委委員、武裝部長等等。在民間話語體系中，副科以下龐大的股級干部至多算是中層，只有副科級以上才能被稱為——“領導干部”。絕大多數基層公務員在“金字塔”的底層燃燒著青春與激情，有的人工作幾十年還是副科長，自嘲患上了“副科病”。

    中國社科院曾做過的一項調查顯示，八成基層公務員存在不同程度職業倦怠，包括身心過度勞累，對工作喪失興趣，對自身工作能力、效率、貢獻和社會價值態度消極。其原因包括個人抱負與現實情況落差，工作負荷大和內容僵化，職務晉升和薪酬激勵失效。這種“負能量”不利于維護政府整體形象。在外界看來，僅僅因為少數公務員“不作為”行為被放大，大多數勤勞務實的公務員不得不“背黑鍋”，導致公務員群體無論是“哭窮”還是“哭累”，都被貼上了“貪得無厭、不知滿足”的標簽。

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